miércoles, 26 de septiembre de 2018

Alegaciones al Plan Especial de Protección de Ciutat Vella - Valencia

Alegaciones que AVAEC presenta al Plan Especial de Protección de Ciutat Vella de València:

PRIMERA.- Sobre el diagnóstico.
           
Durante el periodo de consultas, AVAEC formuló alegaciones al borrador del Plan Especial, cuestionando el diagnóstico realizado por el equipo redactor, contenido en la memoria informativa, a carecer del rigor y la objetividad necesarias para adoptar medidas claramente restrictivas de derechos como las que se prevén para los propietarios que deseen destinar sus viviendas al alquiler turístico. Estas alegaciones, con ánimo constructivo, pretendían aportar al planificador datos objetivos dado que los datos que dibujaban el diagnóstico se basaban única y exclusivamente en la percepción subjetiva que ciertos ciudadanos tenían sobre esta materia. Hoy, vista la respuesta emitida por el equipo redactor a nuestras alegaciones, y vista la memoria informativa, tenemos claro que los trabajos de redacción del Plan Especial se han abordado desde la parcialidad.

El equipo redactor, entendemos que para cubrir expediente, emitió informe a las alegaciones presentada por nuestra Asociación, confirmando lo que ya presentíamos y nos temíamos, y es que el diagnóstico “(…) surge del  proceso de Participación Pública en el que han tenido cauce de  expresión los colectivos vecinales, los ciudadanos particulares y  quienes han mostrado interés o preocupación por la situación actual de Ciutat Vella”, eso es, sin comprobar y contrastar estas “preocupaciones”. Pero más grave es que, tras las alegaciones presentadas por esta parte, y ante la acreditación objetiva de errores en el diagnóstico, el Plan sometido a trámite de información pública siga manteniendo prácticamente el diagnóstico inicial, basado en una alarma social, alentada desde la política y jaleada por los medios de comunicación afines, que casa poco con el hecho de que, siendo los objetivos del planeamiento limitar la implantación del uso terciario, es decir, evitar su terciarización, el Ayuntamiento de València no haya suspendido licencias hasta pasados más de 2 años desde que AUMSA tuviera el encargo de realizar  los estudios y trabajos técnicos consistentes en la redacción, revisión y adaptación del planeamiento urbanístico vigente en el Centro Histórico de Valencia "Ciutat Vella”. Como decimos, no fue hasta el Pleno de 22 de febrero de 2018, y cerca de 70 licencias de cambio de uso residencial a uso terciario, y cuatro meses de estar publicado el borrador del Plan Especial, cuando el Ayuntamiento se decide a suspender licencias, a sabiendas de que el nuevo régimen de usos y actividades no le será de aplicación a las licencia de modificación del uso de las construcciones, edificaciones e instalaciones para la implantación de nuevos usos terciarios, o en román paladino, de cambio de uso de residencial a terciario, no le sería de aplicación a las solicitadas con anterioridad al día 26 de febrero de 2018, siempre que cuenten con la documentación preceptiva para su tramitación de conformidad con lo establecido en el artículo 219.3 de la LOTUP. Este hecho es extremadamente grave. Se trata de una situación anómala, un escándalo, pues la promesa de erradicar casi por completo la competencia de los hoteles ha llevado a acelerar la solicitud de licencias e implantación de usos terciarios en el ámbito de Ciutat Vella, tal y como han puesto de manifiestos los diarios de prensa de València[1], teniendo el Plan un efecto rebote. Sin duda, la torpeza o el interés en no haber suspendido licencias en el momento en el que se iba a proceder a estudiar el ámbito pone de relieve una mala praxis urbanística.

El Plan Especial, tal y como se puede deducir del Plan de Participación Pública, se ha llevado a cabo teniendo en cuenta tan solo a una parte de la ciudadanía. Si como programáticamente se dice en el Plan, éste tiene como misión posibilitar la coordinación de las diferentes perspectivas y escalas que articulan la realidad del ámbito territorial para justificar las opciones adoptadas, la participación centrada en la visión de una parte de la ciudadanía solo puede llevar a tener una visión parcial de la realidad y a adoptar, como parece ser el caso, un modelo territorial ajeno a la realidad.

La metodología plasmada sobre el papel queda muy bien si no fuera porque en la realidad no se ha articulado un proceso de participación al que hubieran sido llamados los actores y técnicos de las diferentes disciplinas y departamentos institucionales competentes o afectados por el Plan. Basta ver la parte 3ª del PPP, anejo 2, que contiene un listado de entrevistas y reuniones realizadas por el equipo redactor. Ni una sola reunión con el sector de la vivienda turística, actores principalmente afectados por la nueva regulación de usos. Tampoco con la Agencia Valenciana de Turismo, lo cual sorprende aún más si cabe teniendo en cuenta que el Plan Especial que se nos presenta propone una modificación sustancial del modelo turístico en la que necesariamente ha de concurrir la voluntad de la Administración autonómica pues no cabe duda del impacto económico que supone las restricciones a las VUT en un municipio turístico como lo es València[2].

No es de recibo que el planificador fie el diagnóstico y las conclusiones de éste a las manifestaciones y, principalmente, a los temores infundados que algunos ciudadanos hayan podido trasladar en los talleres que se han llevado a cabo. Es misión del planificador, si a la objetividad quiere hacer honor, contrastar las visione interesadas que le son transmitidas por las partes afectadas, incluidas las nuestras. De no hacerlo así, un diagnóstico viciado solo puede llevar a realizar propuestas viciadas, y eso es precisamente lo que ocurre en el Plan que se nos presenta, donde se están adoptando medidas restrictivas al uso de vivienda turística sin el menor contrastar en la realidad los hechos en los que pretenden justificarse, tal y como hemos justificado anteriormente.

            Mal no lo estaría haciendo esta parte cuando, tras desmontar uno por uno lo que se denomina en la memoria informativa “aspectos poco deseables”, el fundamento de las medidas restrictivas que se prevén se adoptan, además de en una supuesta presión alcista que genera sobre los precios del alquiler tradicional, el desplazamiento del comercio de barrio o de proximidad por otro de características ajenas a las del ámbito protegido, el supuesto deterioro del espacio público (suciedad, apropiación del espacio público por terrazas de locales de restauración y comercio) y la contaminación ambiental (acústica) y los conflictos de convivencia entre usos estrictamente residenciales y usos con finalidades turísticas en un mismo inmueble, en la existencia de, y citamos textualmente, “(…) valores patrimoniales que determinaron en su día la Declaración como Conjunto Histórico, y en tal sentido se tienen que analizar los  efectos de todos los usos y por tanto también el de las viviendas  turísticas y en particular su incidencia sobre el entorno patrimonial.

            En cualquier caso, y visto que aún el Plan Especial persiste en atribuir a la vivienda turística los mismos aspectos “poco deseables”, procederemos a continuación a desmontarlos uno por uno. Antes de ello debemos alertar de que, nuevamente, el Plan Especial omite cuantificar el número de viviendas turísticas existentes en Ciutat Vella. Se dice de las viviendas turísticas que “(…) han proliferado con una gran intensidad y representan un importante porcentaje de los alojamientos turísticos en Ciutat Vella” pero sorprendentemente siguen sin aportarse datos que ofrezcan una imagen objetiva de la supuesta sobresaturación; únicamente disponemos de un plano de análisis (A-11) en el que aparecen grafiados los usos y actividades, mostrándose con un punto las viviendas turísticas. En las alegaciones formuladas con anterioridad, tratamos de cuantificar el número de viviendas turísticas en base el Estudio de Dimensionamiento de la Oferta de Vivienda de uso Turístico en València encargado por el Ayuntamiento de València[3]. Comparábamos entonces datos extraídos de dos fuentes distintas, además de los ofrecidos en el citado Estudio, datos que hoy debemos poner en duda a la luz de las conclusiones extraídas en un nuevo estudio en el que se concluye lo siguiente:

(…) a pesar del elevado número de anuncios de apartamentos que actualmente se anuncian a través de Airbnb (7.172), tan solo 3.445 se mantienen como perfiles activos, es decir, un 48% del total, por lo que existen muchos usuarios que crean el perfil en Airbnb y con el tiempo dejan de gestionar el hospedaje, pero sin llegar a darlo de baja de la plataforma. Simplemente dejan el anuncio, sin actualizarlo y sin recibir reservas[4].

Esto significa que los estudios que se hayan basado en datos extraídos mediante la técnica de scraping, si no han tenido en cuenta las distintas circunstancias a las que pueda responder cada anuncio publicado, puede contener datos erróneos al computarse de igual forma una vivienda turística activa el 100% del tiempo, es decir, con el calendario abierto la totalidad del año como una vivienda no activa que, por ejemplo, tuviera abierto su calendario un fin de semana al año. Esta circunstancia produce distorsiones en los datos de partida, ofreciendo datos a bulto que pueden no responder a la realidad.

            Por otro lado, se insiste en imputar a la vivienda turística una serie de externalidades negativas generadas por el turismo, cuando si existen problemas de congestión, contaminación o ruido, éstos no son exclusivos de las viviendas de uso turístico sino de todos los alojamientos, incluidos los tradicionales (hoteles y apartamentos turísticos), por lo que la regulación no debería limitarse a las primeras.

Y ahora sí, pasamos a analizar el diagnóstico punto por punto:

(1).- Sobre la presión alcista que genera sobre los precios del alquiler tradicional (el importe del alquiler turístico en viviendas no regladas es superior en un 66% al del alquiler tradicional);

En primer lugar, debemos llamar la atención en el hecho de que el planificador, a la hora de realizar el diagnóstico, se remita al borrador del Directrices de Calidad Urbana: Diagnostico, Indicadores y Directrices Particulares Área Funcional-01. Febrero 2018, en tramitación y, por tanto, no aprobado, en lugar de hacerlo al el Plan Estratégico de Vivienda 2017-2021 aprobado por acuerdo del Ayuntamiento Pleno de 21 de diciembre de 2017. El Plan Estratégico se sustenta en la información y diagnóstico de la situación de la vivienda en la ciudad de València, así como el análisis de las necesidades de vivienda de la población y la oferta disponible recogiendo un conjunto de propuestas que aspiran a convertirse en un punto de partida de la acción del Ayuntamiento en el desarrollo de sus propias políticas públicas en materia de vivienda, dentro de las competencias que le son propias. Comprobamos, sin embargo, que ninguna de las estrategias contenidas en este documento propone o amparan la medida de restricción de usos que el Plan Especial prevé respecto de las viviendas turísticas. Si la pretensión del planificador de imponer medidas restrictivas de uso que el Plan Estratégico no contempla es de por si grave, más lo es que el Plan Especial no recoja las concretas estrategias que marcan la política de vivienda municipal. No se alcanza a comprender como es posible que se aborde la redacción de un documento de planeamiento, en el que se pone el foco en la vivienda, y no se contemple, siquiera de refilón, el diagnóstico y, en mayor medida, las medidas previstas en el Plan Estratégico de Vivienda 2017-2021. Y nos extraña, porque, aunque podría pensarse que el equipo redactor desconoce de la existencia de este documento, esta hipótesis pierde fuerza a la luz de la variedad y calidad de los profesionales que han participado en su elaboración. Por eso, pensamos que la omisión deliberada al Plan Estratégico de Vivienda 2017-2021 se debe a que el resultado del diagnóstico y las conclusiones que se establecen en este no convienen a la voluntad política predeterminada del Ayuntamiento de Valencia de restringir y eliminar la oferta de vivienda turística, favoreciendo el interés de los grupos económicos que representan el sector hotelero. Esta sería la causa más plausible dada la nula difusión que el Ayuntamiento de València ha dado de este Plan, el que por cierto ni siquiera se encuentra publicado en la web municipal pese a habérselo requerido en numerosas ocasiones.

Por otro lado, vemos como aun teniendo en cuenta las Directrices de Calidad Urbana, la interpretación de los datos es ciertamente interesada, pues si se observa el indicador S-04 . Equilibrio ente Actividad y Residencia, se comprueba como Ciutat Vella se encuentra más cerca del límite de lo deseable que otras zonas de la ciudad, lo que por otra parte es normal teniendo en cuenta que en este ámbito se encuentra implantado el centro administrativo y financiero de la ciudad. 



Fuente: Borrador del Plan Especial de Directrices de Calidad Urbana.
Febrero 2018

La memoria informativa del Plan Especial indica que existe un aumento de los precios de la vivienda en el ámbito de Ciutat Vella si bien esta afirmación no se acompaña de datos objetivos. Es preciso que este análisis se aborde con seriedad y rigor, sobre todo teniendo en cuenta que en la actualidad nos encontramos en un periodo de recuperación de los niveles anteriores al inicio de la crisis, lo que ha de conducir a un análisis global que abarque el periodo precrisis y tenga en cuenta las continuadas bajadas en el precio del alquiler de la vivienda. Lo que no puede pretenderse es que, en un escenario de recuperación, aunque sea tibia, el precio del alquiler de la vivienda siga manteniéndose en niveles bajos. El siguiente cuadro nos da una idea de esa evolución:



Las CNMC analizó recientemente, entre otras cuestiones, la relación entre la vivienda turística turística y el precio de la vivienda, concluyendo lo siguiente:

(…)  no existe evidencia concluyente, pues si bien se ha registrado un aumento generalizado de los precios de la vivienda en España en los últimos años, ello se debe a una confluencia de factores económicos, entre los que cabría incluir el uso turístico, pero es difícil discernir en qué medida han contribuido cada uno de esos factores9. Así, no existe evidencia de una relación directa y exclusiva entre la oferta de viviendas turísticas y el precio de las viviendas. Además, esta crítica debe ponerse en relación con la principal alternativa a las viviendas turísticas. Si no hubiera crecido la oferta de viviendas turísticas, se habría producido un mayor crecimiento de la construcción de hoteles y edificios de apartamentos turísticos para atender a la demanda de alojamiento de turistas, lo cual supondría detraer viviendas de residentes para dedicarlas íntegramente al alquiler turístico, con efectos sobre el precio de la vivienda.

Si bien el precio y el acceso a la vivienda se presentan como factores de preocupación, sorprende comprobar que el Plan, más allá de la restricción de usos al uso de la vivienda turística, aborde el tema de la vivienda protegida de forma ciertamente ineficaz al fiar toda la política de vivienda pública a la reserva del 10% del incremento de la edificabilidad residencial que hipotéticamente se generaría sobre el incremento de la edificabilidad residencial en el ámbito de planeamiento (art. 33 de la LOTUP), algo que, según indica, pretende llevarse a cabo redefiniendo las unidades de ejecución, pero que en la práctica es más que dudoso que dicho incremento se produzca en un ámbito tan afectado como lo es Ciutat Vella, donde la planificación de debe respetar tramas, paisaje, entornos, etc. Esta previsión, por otro lado, no se cuantifica, por lo que no deja de ser un brindis al sol. Este tipo de políticas precisan acciones activas, razón por la cual, si el Ayuntamiento quiere fomentar el acceso a la vivienda pública a las personas más desfavorecidas, deberá hacer uso de los mecanismos que se prevén en el régimen de edificación y rehabilitación forzosa y en sustitución del propietario previsto en el art. 184 y siguientes de la LOTUP mediante la gestión directa. Dejar la gestión del Registro de Solares y Edificios a Rehabilitar en manos de la gestión privada no hará más que aumentar el precio de las viviendas, impidiendo su acceso a las partes más desfavorecidas.

En el borrador inicial, se imputaba a la aparición de la vivienda turística un supuesto fenómeno de despoblación y pérdida del tejido residencial por el que, según los redactores, afectaba a Ciutat Vella, lo que motivo que aportáramos datos objetivos donde se apreciaba como entre 1996 y 2016 el número de residentes había aumentado. Afortunadamente, la memoria informativa incluye esta vez los datos de población, reconociendo que “(…) en relación con el resto de los distritos de la ciudad, Ciutat Vella destaca en cuanto a la variación interanual de población por encontrarse entre aquellos, junto con Campanar, Benicalap y Rascanya, que más han aumentado su población durante el año 2016.

(2).- Desplazamiento del comercio de barrio o de proximidad por otro de características ajenas a las del ámbito protegido. Principalmente destaca la proliferación de instalación de locales de restauración cuyas terrazas privadas ocupan superficies desmesuradas llegando a apropiarse del espacio púbico e impidiendo la circulación peatonal.

Sigue afirmándose que el comercio de proximidad de carácter básico, vinculado al uso residencial, parece escasear cada vez más, pero no se aporta ningún dato que avale esta manifestación. El diagnóstico, en nuestra opinión, es erróneo al considerarse semejantes el perfil de un turista que se aloja en un hotel al que lo hace en una vivienda turística, sin considerar que quien opta por una vivienda lo hace no solo por vivir su experiencia de manera diferente a la que supone hacerlo en un hotel, sino precisamente por disponer de las comodidades que no le ofrece un hotel, como pueda ser el disponer una cocina, circunstancia que necesariamente implica que deba realizar un consumo de proximidad semejante al que realiza un residente habitual.

En nuestras anteriores alegaciones nos remitíamos al II Barómetro del Alquiler Vacacional en España – Comunidad Valenciana[5] para acreditar que el gasto realizado en comestibles, bebidas y productos de consumo cotidiano para consumir principalmente en el alojamiento es mayor respecto al que realiza un turista que se aloja en un hotel. Hoy disponemos de los datos del V Barómetro del Alquiler Vacacional en la Comunidad Valenciana [6], donde se concluye:

"Conclusión 3: Los extranjeros son la base del alquiler vacacional en la Comunidad Valenciana: se quedan más tiempo y gastan más, los principales beneficiados, los comercios de proximidad: Los residentes en el extranjero contratan más noches en VT (10,1) que los residentes en España (7,1 noches) pero se alojan menos personas (3,7 personas vs 3,9). En comparación con años anteriores, la duración de la estancia de los residentes en España es mayor que el 2017 (6,8 noches) y el número de personas alojadas es el mismo. El gasto por persona durante la estancia en una VT por parte de residentes en España es de 532 €, de los cuales el 51,9 % corresponde a gastos en compras y consumiciones de todo tipo de productos y servicios (en 2017 los datos eran ligeramente inferiores, 523 € y un 53,4 %). Por su parte, los residentes en el extranjero gastan en su estancia un total de 898 € (48,2 % en los citados gastos). El gasto total de todos los alojados en una VT es de media 2.618 € durante toda la estancia cuando se trata de usuarios residentes en España. De éstos, 655 € son del alquiler de alojamiento en VT y 1.962 € de otros gastos vinculados a la estancia.  En el informe del 2017 los gastos totales fueron 2.740 € durante toda la estancia. De éstos, 626 € eran de alquiler de alojamiento en VT y 2.113 € de otros gastos vinculados a la estancia. Lo que representa una ligera disminución nominal del gasto total entre 2017 y 2018 de 4,5 % en VT. En el caso de los residentes en el extranjero, el gasto total de todos los alojados en la VT durante la estancia es de 4.592 €, siendo 1.213 € del alquiler y 3.378 € de otros gastos derivados de la estancia.

De media, el 31,8 % del gasto total de estancia se realiza en los comercios próximos a la vivienda.

En cualquier caso, echamos nuevamente en falta que el diagnóstico explicite una de las razones que están llevando al cierre de los comercios tradicionales y que, inexplicablemente, sigue sin considerase, y es el de la finalización del régimen de prórroga forzosa del que disfrutaban los arrendamientos de local de negocio suscritos con anterioridad a la entrada en vigor de la ley de Arrendamientos Urbanos de 1994[7]. Numerosos comercios tradicionales abiertos en el centro subsistían gracias a las exiguas rentas que a las que debían hacer frente. La finalización del régimen de prórroga forzosa, junto a la imposibilidad de asumir las nuevas rentas exigidas legítimamente por los propietarios de los inmuebles, es lo que ha llevado a numerosos cierres.

(3).- El deterioro del espacio público (suciedad, apropiación del espacio público por terrazas de locales de restauración y comercio) y la contaminación ambiental (acústica).

            En este punto, la memoria justificativa ningún dato aporta, más allá de atribuir a los ocupantes de las viviendas turísticas la suciedad existente en las calles o la apropiación del espacio público por terrazas de locales de restauración y comercio. Es desconcertante la imagen que algunos conciudadanos tienen de los turistas que nos visitan. Estas afirmaciones lo único que denotan es la turismofobia de la que adolece un grupo minoritario --- afortunadamente--- de vecinos.
           
            Por lo que respecta a la supuesta contaminación acústica, se echa en falta, como en todo lo demás, que la memoria informativa aporte algún dato. Sirva para suplir tal falta un pantallazo del Mapa del Sonido 2017, donde se puede apreciar que los niveles sonoros en Ciutat Vella, por lo general, son admisibles, quitado que, en zonas puntuales, y debido al tráfico que transcurre por determinadas calles y a la actividad hostelera, puedan aumentarse los niveles sonoros y, con ello, existir molestias.



Fuente: Mapa del sonido 2017

(4).- Conflictos de convivencia entre usos estrictamente residenciales y usos con finalidades turísticas en un mismo inmueble. Este aspecto ha sido una demanda vecinal generalizada en los procesos de participación pública que se están desarrollando.”

Insistimos; el análisis de la vivienda de uso turístico que se contiene en el borrador del Plan es parcial y atiende únicamente a su concepción como uso urbanístico sin tener en cuenta la repercusión de este uso en relación con otras cuestiones más allá de la mera visión subjetiva y partidista de algún vecino. No se trata de que el vecino que sienta molestias, cualquiera que sea su origen (falta de limpieza de las calles, por inseguridad ciudadana, falta de aparcamientos, etc.), no deba ver atendidas sus pretensiones, pero que situaciones puntuales, en modo alguno puede llevar a incluir, desde el planeamiento, restricciones apriorísticas de carácter urbanístico que limiten el derecho de propiedad (recogido en el artículo 33 de la Constitución Española y 348 del Código Civil). Son los tribunales del orden jurisdiccional civil, y no el Ayuntamiento, quienes tienen la potestad de resolver, en un procedimiento judicial con las debidas garantías, los problemas de convivencia entre vecinos. Esto es así no solo para resolver las molestias que una vivienda turística pueda causar a un vecino sino para resolver incluso las molestias que vecinos propietarios o inquilinos de larga estancia causan, ciertamente con mayor intensidad a lo que lo puede hacer quien solo va a ocupar el inmueble durante una semana.

Se afirma que la vivienda turística causa molestias a los residentes, y no solo no se aporta dato objetivo que sustente tal afirmación, sino que los datos objetivos ponen de relieve todo lo contrario, habiéndose acreditado recientemente por la Sra. Menguzzato, delegada de Protecció Ciutadana, en el Pleno Ordinario del Ayuntamiento de Valencia de 28 de septiembre de 2017, y en respuesta a la pregunta subscrita por el Sr. Crespo, del Grup Popular, sobre el caos en Ciutat Vella (Exp. O-89POP-2017-000073-00) que durante los años 2016 y 2017 la policía local solo había actuado por causa de apartamentos 6 veces en 2016 y 3 veces hasta el 22.09.2017[8]. Si estas incidencias las ponemos en relación con el número de pernoctaciones que se produjeron en Valencia durante el 2016, un total de 163.700 viajeros que generaron 584.746 pernoctaciones (Fuente: EOAT (Encuesta de Ocupación de Apartamentos Turísticos) del 

En todo caso, y citando a la CNMC, existen instrumentos más proporcionados y menos distorsionadores de la competencia que la zonificación para internalizar el coste de las externalidades negativas derivadas de la congestión en algunas zonas, como sería la intervención mediante un impuesto o tasa sobre la estancia en alojamientos turísticos, sin diferenciación del tipo de alojamiento. Los ingresos procedentes de este impuesto turístico, como propone la Autoritat Catalana de la Competència (ACCO), se podrían utilizar para impulsar la vivienda social o a políticas de atracción del turismo. En segundo lugar, en cuanto a soluciones para paliar problemas de ruido y convivencia entre vecinos y turistas, existe normativa horizontal para resolver estos problemas sin tener que recurrir a la ordenación urbana. En relación con esta externalidad concreta, la ACCO propone la posibilidad de mitigarla mediante un sistema de responsabilidad del arrendador que tuviera en cuenta su diligencia a la hora de alquilar su vivienda a un usuario con una buena reputación previa.

SEGUNDA.- SOBRE LA NUEVA REGULACIÓN DE USOS Y ACTIVIDADES.

El régimen de usos que prevé el Plan Especial, en lo que concierne a la vivienda turística, no respeta los principios del derecho administrativo ni las recomendaciones realizadas tanto por la Comisión de Defensa de la Competencia de la Comunitat Valenciana[9] y como por la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia[10], toda vez que modifica el régimen de uso actual limitando la implantación del uso terciario hotelero en sus diversas modalidades, evitando la compatibilidad con el uso residencial. Son medidas que suponen una carga irrazonable, excesiva y de imposible cumplimiento para los titulares de viviendas, que desincentiva su participación en el mercado e incrementa los costes para los usuarios, no resultan necesarios ni proporcionados y perjudican, en definitiva, al interés general. Estamos ante lo que la CMNC denomina “restricciones especialmente graves” a evitar en la regulación de las VUT.

La introducción ex novo del uso de vivienda turística en el Plan Especial, como hemos analizado anteriormente, parte de un diagnóstico parcial e incompleto y no está justificado debidamente, particularmente en su memoria informativa. La doctrina jurisprudencial, en esta materia, es clara, exigiéndose una justificación específica, detallada y reforzada, en casos como el que se nos presenta, por diversas razones. En primer lugar, porque esa motivación debe ser superior a la del instrumento de Planeamiento al que desarrolla. En este sentido, afirma la STS de 24-3-2009, dictada en recurso 10055/2004 EDJ 2009/32259, que la potestad de planeamiento, aun siendo discrecional, se circunscribe a un fin concreto: la satisfacción del interés público, hallándose condicionada al mismo tiempo por los principios de interdicción de la arbitrariedad e igualdad consagrados en los artículos 103.1 , 9.3 y 14 de la Constitución EDL 1978/3879. Y puede citarse en este sentido, entre otras muchas, la sentencia de 30 de octubre de 2007 -casación 5957/2003- EDJ 2007/223075 o la de 26 de julio de 2006 (casación 2393/2003 ) EDJ 2006/257070 en la última de las cuales se insiste precisamente en que "las potestades de planeamiento urbanístico se atribuyen por el ordenamiento jurídico con la finalidad de que la ordenación resultante, en el diseño de los espacios habitables, de sus usos y de sus equipamientos, y de las perspectivas de su desarrollo, ampliación o expansión, sirva con objetividad los intereses generales; no los intereses de uno o de unos propietarios; ni tan siquiera los intereses de la propia Corporación Municipal". Pues bien, el cumplimiento de este requisito teleológico, continúa la Sentencia, se ha de justificar y motivar convenientemente en la memoria del instrumento de planeamiento ( Sentencia de 20 de octubre de 2003 EDJ2003/158471), " resultando dicha exigencia de motivación más rigurosa y precisa cuanto más reducido sea el ámbito territorial abarcado por la modificación ". En el mismo sentido se expresa la Sentencia del Tribunal Supremo Sala 3ª, sec. 5ª, de 15 de noviembre de 2013, recurso de casación 6323/2010 , en la que podemos leer " Ciertamente la jurisprudencia viene declarando que el grado de concreción en la motivación exigible a los instrumentos de planeamiento urbanístico no es el mismo en todos los casos, pues a los instrumentos de desarrollo, tanto por estar referidos a ámbitos territoriales más reducidos como por el carácter pormenorizado de la ordenación que en ellos se establece, les es exigible una motivación más específica y circunstanciada que a los instrumentos de planeamiento general , a los que no debe exigirse una explicación detallada sobre la ordenación establecida para cada finca del término municipal." En tercer lugar, porque estando ante un uso no expresamente previsto para el PGOU en este ámbito, no caben interpretaciones extensivas de lo previsto en dicho instrumento al respecto de esos usos.

Los Planes Especiales de Protección de los Conjuntos Históricos se encuentran regulados en el art. 39 de la Ley 4/1998, de 11 de junio, del Patrimonio Cultural Valenciano. Estos Planes tienen, sin embargo, una importante limitación en la medida en que están habilitados para desarrollar las normas de protección establecidas en la declaración de que se trate, lo que implica que las medidas que se adopten deban justificarse en la protección del patrimonio cultural. En este caso, se ha procedido a realizar un análisis de los instrumentos de protección que preceden al Plan Especial sometido a información pública, principalmente el Decreto 57/1993, de 3 de mayo, del Gobierno Valenciano, de declaración del Conjunto Histórico de Ciutat Vella como Bien de interés Cultural y, más recientemente, el Plan Especial de Protección de los entornos de bienes de interés cultural de la zona central Ciutat Vella (PEPEBIC 06-07) de Valencia (Expte. 2015.0057), aprobado definitivamente por acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de 29 de abril de 2016, que tenía como objeto la regulación patrimonial, urbanística y paisajística de los bienes inmuebles y espacios que integran el entorno de protección de los 30 Bienes de Interés Cultural que comprende la zona central de Ciutat Vella. Es muy destacable que, en este último Plan Especial, aprobado en 2016, no se haga ni una sola mención, ni en la memoria informativa ni en la memoria de ordenación, a que las viviendas de uso turístico tengan una incidencia negativa sobre el entorno del Conjunto Histórico o sobre cualquiera de inmuebles y espacios que integran el entorno de protección de los 30 Bienes de Interés Cultural que comprende la zona central de Ciutat Vella, circunstancia que pone de relieve el exceso que comete el Plan Especial, pues a través de éste se pretende imponer un régimen de usos y actividades sin que el mismo se motive en razones de protección del patrimonio.

Ya apuntábamos en nuestro escrito de alegaciones que cualquier decisión que se adopte deberá ser coherente con el resulta del diagnóstico previo y, en todo caso, atender a los principios del derecho administrativo, que en el ámbito urbanístico[11] son:

a)    Idoneidad, que es la aptitud de la medida de intervención pública a adoptar para la consecución del fin público perseguido. De esta forma, la aplicación de este primer criterio permite excluir, por desproporcionadas, todas aquellas medidas que resulten manifiestamente inútiles para la satisfacción del concreto interés público que se pretenda satisfacer;

b)    Necesidad, comporta que la medida idónea para la consecución del fin público ha de ser, además, la menos restrictiva para la esfera de intereses particulares, es decir, que siendo varias las posibles medidas, y todas ellas igualmente eficaces para la consecución del fin, ha de escogerse la menos lesiva para la persona afectada.

Desde la perspectiva del criterio de la necesidad, el principio de proporcionalidad se vincula con el denominado principio favor libertatis, fundado en el reconocimiento de la libertad y la dignidad de la persona, como valores materiales del ordenamiento jurídico, impone a los poderes públicos el deber de adoptar las soluciones menos restrictivas de los derechos de los particulares, en una clara función tuitiva de los intereses individuales.

c)    Proporcionalidad en sentido estricto, que supone una ponderación entre el fin público que se pretende obtener con la medida y el perjuicio que la misma comporta para el particular, es decir, una valoración tendente a determinar si la consecución del interés público justifica el sacrificio del interés particular

A estos principios se une que cualquier medida adoptada en el Plan deba ser analizada, como hemos indicado anteriormente, a la luz de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior y de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio que la traspone, así como de las exigencias derivadas de Ley 20/2013, de 9 de diciembre, para la garantía de la Unidad de Mercado, teniendo en cuenta las recomendaciones realizadas por la Comisión de Defensa de la Competencia de la Comunitat Valenciana y por la CNMC, que ya hemos visto.

Básicamente, el Plan Especial propone acotar mediante el nuevo régimen la posibilidad que actualmente existe de ubicar establecimientos terciarios, hoteleros en cualquier edificio, tanto en edificio de uso exclusivo, como en edificio de uso mixto con el uso residencial, permitiendo que se mantengan los establecimientos que en la actualidad dispongan de la correspondiente licencia urbanística y establecer nuevas exigencias para la implantación de nuevos establecimientos. Y así, como uso residencial (R) se prevé el sub-uso Uso Residencial Vivienda Turística-ocasional (Rvt), definiéndose como la unidad de vivienda destinada a satisfacer las necesidades de alojamiento temporal que puede ser cedida para su uso con fines turísticos, de acuerdo con lo dispuesto en la normativa reguladora en materia de turismo, siempre que se desarrolle:

(i)            Por una persona física en su domicilio habitual;
(ii)           La vivienda disponga del correspondiente título habilitante para la ocupación o, en su caso, cédula de habitabilidad;
(iii)    Que las estancias comercializadas con finalidad turística en la vivienda no superen (cualquiera que sea el número de veces que se cede) los 60 días en un año natural;
(iv)   Que dicho uso con finalidad turística no se encuentre prohibido por la Comunidad de Propietarios del edificio donde se emplace la vivienda.

Mientras, como uso terciario (T), el Plan prevé el sub-uso Uso Terciario Vivienda Turística- profesional (Tvt), definido como la unidad de vivienda destinada a satisfacer las necesidades de alojamiento temporal con fines turísticos, de acuerdo con la reglamentación autonómica especifica en materia de turismo, sin prestación de servicios propios de la industria hotelera. Como particularidades del Subámbito: Predominancia Terciaria (comercio-servicios), y adicionalmente a lo previsto en el área de calificación residencial con carácter general, se establecen fuertes restricciones a la implantación de del Uso Terciario vivienda turística-profesional (Tvt) en edificio de uso exclusivo, pues para admitir las nuevas implantaciones a la entrada en vigor de este Plan Especial se aplicará una distancia entre ellas que no será inferior a un radio de 150 metros. 

Esta nueva regulación parte de la asimilación del uso de una vivienda turística a un uso terciario al identificarla con una actividad profesional turística. La consideración del uso por asimilación no se hace en base a criterios urbanísticos, pues ninguna diferencia se aprecia entre alquilar una vivienda turística 60 o 61 días, o de que una vivienda se publicite a través de Booking.com, considerado canal turístico, o Idelaista.com. El planificador justifica su razonamiento sobre la base de las siguientes afirmaciones:

1º La existencia a nivel normativo entre (1) la regulación de las viviendas turísticas  (Decreto del Consell 92/2009 y Decreto del Consell 75/2015 que regula las "empresas y establecimientos turísticos", y (2) la regulación civil de los arrendamientos urbanos para uso de vivienda.

En relación con este punto, sorprende que el redactor pueda concluir de la existencia regulación la distinta regulación entre viviendas turísticas y establecimientos que estamos ante un uso terciario pues es precisamente la distinta naturaleza de ambas figuras lo que las diferencia y lo que las hace merecedoras de ser consideradas como uno u otro uso. Que ambos tipos de alojamiento no participan de la misma naturaleza no es cuestión de ahora.

El Decreto 92/2009, de 3 julio, por el que se prueba el reglamento regulador de las viviendas turísticas denominadas apartamentos, villas, chalés, bungalows y similares, y de las empresas gestoras, personas jurídicas o físicas, dedicadas a la cesión de su uso y disfrute en el ámbito territorial de la Comunitat Valenciana, así como su antecesor, ha sido coherente con la normativa que alumbró la vivienda vacacional, esto es, con el Real Decreto 2877/1982, de 15 de octubre, de ordenación de apartamentos turísticos y de viviendas turísticas vacacionales, norma que incluía, como categoría claramente diferenciada de los apartamentos turísticos y de los establecimientos hoteleros, las viviendas turísticas vacacionales. La distinción entre los apartamentos turísticos y las “viviendas turísticas vacacionales” se encuentra perfectamente señalada en el artículo 17, según el cual “No tendrán la consideración legal de apartamentos turísticos, sino de viviendas turísticas vacacionales las unidades aisladas de apartamentos, bungalows, villas y chalés y similares y, en general, cualquier vivienda que con independencia de sus condiciones de mobiliario, equipo, instalaciones y servicios, se ofrezca en régimen de alquiler por motivos vacacionales o turísticos.” Esta distinción conllevaba la existencia de distintos regímenes de apertura y funcionamiento, estableciéndose como único requisito para la apertura y funcionamiento de una vivienda turística vacacional la obligación de notificar al Organismo competente su dedicación al tráfico turístico, requisito asimilable al requisito de comunicación del inicio de la actividad previsto en el vigente art. 5 del Decreto 92/2009[12], mientras que para los establecimientos hoteleros se les requiere, lógicamente tratándose de establecimientos, “(…) la compatibilidad del uso turístico de acuerdo a la normativa urbanística y de calidad ambiental, así como cumplir las prescripciones de este decreto” (art. 3.5 del Decreto 75/2015 de 15 de Mayo, del Consell, regulador de los establecimientos hoteleros de la Comunitat Valenciana).

Las diferencias entre las viviendas turísticas y los establecimientos hoteleros regulados han sido expuestas en la Sentencia nº148/16 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº6 de Valencia en los autos de Procedimiento Ordinario nº284/2015, que a este respecto decía lo siguiente:

“(…) lo primero que llama la atención es que para estos últimos (en relación a los establecimientos hoteleros) el artículo 16, a diferencia del artículo 8 del Decreto 92/2009, exige para el ejercicio de dicha actividad que se cuente con licencia, certificado o autorización exigida por otros departamentos o administraciones públicas, mientras que en el caso de las viviendas turísticas, aquella norma sólo exige una comunicación previa mediante declaración responsable al servicio territorial de turismo, y en su caso deberá acompañarse licencia de primera ocupación de viviendas, siendo clarísima la distinta regulación de una y otra. Por otra parte no podemos equiparar el alquiler de una vivienda turística, que no es más que una cesión de uso a título oneroso, realizado con habitualidad y con fines turísticos, vacacionales o de ocio, con la actividad hotelera, pues en las primeras se tilda de habitual por el mero hecho de darle publicidad, entre otras vías, por internet, no siendo consustancial a las mismas la prestación de servicios propios de la industria hotelera (artículo 2 del Decreto 92/2009).

Para los redactores del Plan, esta Sentencia se pronuncia sobre un aspecto, según afirman, “cualitativamente distinto” al que se debe analizar en esta fase del procedimiento pese afirmar el Juzgado que “(…) la cuestión que resulta de mayor controversia es la calificación, residencial o terciario hotelero, que tienen las viviendas turísticas, que aparecen reguladas en el decreto 92/2009.” Sin embargo, siendo cierto que la perspectiva sobre la que se analizaba el supuesto de hecho lo era sobre la legislación en materia de actividades, los razonamientos alcanzados por el Juzgador son extrapolables al ámbito de lo urbanístico dada la claridad con que viene a distinguirse ambas figuras. La propuesta del Equipo Redactor podrá descansar en la aplicación de la técnica de la zonificación, pero venimos manteniendo, esta técnica tiene límites y, por tanto, la categorización de usos deberá estar justificada, como mínimo, en criterios urbanísticos. No hace falta irse a los extremos, ni tratar de exagerar con afirmaciones emitidas por el equipo redactor en el informe de alegaciones del tipo De ser ello así se habría puesto punto final al Urbanismo y sería factible en teoría situar una industria pesada en el centro urbano de una ciudad en aras a la libertad de establecimiento”. Es bastante desafortunado comparar una vivienda turística que, al fin y al cabo, no deja de ser una vivienda por el mero hecho de ser destinada al arrendamiento para estancias cortas, con una industria pesada, actividad que, a todas luces, y no hace falta ser urbanista para caer en ello, es incompatible con el uso residencial.

Ya descendiendo a lo urbanístico, no es difícil concluir que una vivienda que se arrienda para constituir morada temporal no deja de estar calificada como uso residencial. Y es que, en el acervo urbanístico, está perfectamente asumida la definición de uso residencial como “(…) las actividades de residencia de personas, tanto permanentes como temporales, excepto las residencias de carácter colectivo” (art. 75.1 de la Orden de 26 de abril de 1999, del conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes, por la que se aprueba el Reglamento de Zonas de Ordenación Urbanística de la Comunidad Valenciana).

2º La "vivienda turística" definida como aquella que es cedida por personas físicas o jurídicas que tendrán la consideración de empresas turísticas mediante precio (1) con finalidades turísticas y de ocio; (2) mediante canales turísticos; y (3) que no sean arrendamientos civiles para uso distinto al de la vivienda.

No vemos en qué medida la definición que nos ofrece el redactor supone que la vivienda deba calificarse como un uso terciario, sin que tampoco de dicha definición se pueda extraer una calificación urbanística según se arriende 60 o 61 días al año. Nótese que, en ambos casos, el negocio jurídico es el mismo, es decir, el arrendamiento, de ahí lo absurdo de la distinción entre alquiler ocasional y profesional. La CNMC abordó también esta cuestión en el Estudio sobre la Regulación de las Viviendas de uso turístico en España:

La distinción entre proveedores particulares y profesionales en función de la estancia restringe la oferta de viviendas de uso turístico por el efecto que tiene sobre muchos propietarios, que preferirán retirar sus viviendas del mercado una vez alcanzada la duración máxima para ser considerados proveedores particulares, y así evitar incurrir en los costes adicionales que supone prestar el servicio de alojamiento como profesionales (por ejemplo, la exigencia de licencia), lo que se traduce, caeteris paribus, en un incremento de precios.

El hecho de que sea el número de viviendas de un mismo propietario en un inmueble el que determine el carácter particular o profesional del servicio de alojamiento carece de justificación ya que tanto el objeto de la cesión de la vivienda como las características de la misma son independientes del número de viviendas que posea un mismo titular en un edificio.

En este sentido, la ACCO se muestra partidaria de no efectuar distinciones sobre la profesionalidad o no de una actividad y “evitar la determinación de un umbral que siempre será difícilmente justificable (por ejemplo, por qué a partir de 50 noches un operador es considerado "profesional" y cuando alquila su vivienda 49 noches, no) y lo que se conocen como errores en el salto (los oferentes deberían valorar adecuadamente si les compensa alquilar la noche adicional que los calificará como "profesionales")”172.” 

Por eso, es primordial que a la hora de calificar el uso urbanístico de una vivienda deberá tenerse en cuenta si la misma tiene como objeto el servir de morada, aunque fuera temporal, pues esta característica es la que precisamente la distingue del uso terciario. Las características funcionales de un inmueble de uso residencial son distintas al uso terciario hotelero; en el primer caso, residir supone una serie de actividades (dormir, comer, descansar, convivir, etc.) cuya agrupación se identifica de forma unitaria justamente porque para posibilitar su ejercicio existen inmuebles de "uso residencial". Sin embargo, en el “uso terciario hotelero” se produce una combinación aleatoria de actividades humanas que van más allá de residir, para las que se precisa necesariamente instalaciones auxiliares y complementarias, actividades como son bailar, disfrutar de servicios prestados directamente por el establecimiento como son de limpieza, lavandería, restaurante, spa, masajes, gimnasio, etc. actividades todas ellas cuya intensidad sí justificarían, basándonos en criterios estrictamente urbanísticos, la imposición de una serie de condiciones de compatibilidad con respecto al uso residencial, algunas de ellas ya recogidas en el Plan General, como son la existencia de puertas independientes y ubicaciones por debajo de plantas destinadas al uso residencial (bajos y primeras plantas) o de exigencias de carácter edificatorio, por ejemplo, en materia de accesos comunes e interiores en locales hoteleros (artículo 5.86 del Plan General), aseos en usos hoteleros y análogos (artículo 5.120 del Plan General) o dotación de aparcamientos en usos hoteleros (artículo 5.129 del Plan General). Las diferencias entre el uso de vivienda turística y el uso hotelero han sido puestas de manifiesto recientemente por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º3 de Oviedo, en su Sentencia de 16 de abril de 2018 (Nº de Recurso: 260/2017), que traemos a colación precisamente por la similitud del caso, pues al igual que ocurre en nuestra ciudad, el Ayuntamiento de Oviedo asimilaba el uso de vivienda turística al uso terciario. De esta Sentencia resultan de interés los siguientes extractos:

“2.3 La actividad de alojamiento de uso turístico es sustancialmente distinta de la desarrollada por empresas hoteleras, pues no coincide la caracterización del sujeto, la actividad ni la dimensión de la oferta y el servicio prestado.”

                        (…)

2.5 Por tanto, la aplicación analógica que de hecho lleva a cabo la recurrida repugna la identidad de semejanza que la autoriza en el art. 4.2 del Código Civil. Una cosa es la afinidad, las zonas secantes o los servicios comunes y otra muy distinta la sustancial identidad que autoriza la aplicación de la analogía.

2.6 La aplicación de la analogía no procede cuando se trata de extender regímenes sancionadores, perjudiciales o de gravamen, como es el caso, en que la imposición del régimen de licencia previa comporta cargas y demoras onerosas respecto de las técnicas menos invasivas y liberales de la declaración responsable o de la comunicación previa.

2.7 Por tanto, no podemos aplicar de forma analógica una normativa que resulta ciertamente restrictiva, en cuanto somete a régimen de autorización la prestación de un servicio, cuando no existe analogía en los servicios de que se trata, y es que parece innecesario exponer las diferencias cualitativas entre un servicio hotelero y el mero alquiler estacional de una vivienda por su propietario.

2.8 En este sentido, el denominado principio de menor intervención responde a una política de mayor eficacia en el ejercicio de las actividades económicas que busca favorecer su inicio con la mayor celeridad, tal como resulta de un régimen de liberalización de la mayor parte de los sectores.”

Pese a la claridad del razonamiento, el planificador persiste en asimilar el uso de vivienda turística al uso hotelero, previendo que la ubicación del uso terciario‐vivienda turística (profesional) en edificio de uso exclusivo, con limitaciones que establece el Plan Especial, en determinadas zonas en función de que se trate de zonas que donde predomina el uso terciario o donde se pretende potenciar el uso residencial para que no desaparezca al considerar que es uno de los valores patrimoniales  del Centro Histórico y la implantación de otros usos está desplazando y expulsando al uso  residencial. Sin embargo, ni el uso es asimilable al uso terciario, ni es merecedor de una categoría asimilable al uso terciario hotelero, porque lo está claro es que en el ámbito existen otros usos, además del de la vivienda turística, claramente terciarios como son las oficinas, respecto de los cuales el Plan no solo no restringe su implantación con el fin de recuperar el tejido residencial, sino que por el contrario prevé medidas que favorecen su implantación al admitir, en lo que podemos llamar un “especial y preferente”, estos usos en todas las plantas siempre que la superficie construida destinada a estos no supere el 20% o 40% de las unidades de uso del edificio y la ocupación  permanente de personal en la oficina sea igual o inferior a 5 personas, según el ámbito de que se trate. Es el mismo trato de favor que se observa cuando analizamos como aborda el Plan Especial el uso terciario hotelero y, con ello, al sector hotelero, lo cual no lleva a afirmar la existencia de una auténtica desviación de poder dado que las restricciones de usos se predica únicamente respecto de la vivienda turística, y con ello se consigue su desaparición, lo que claramente favorece al modelo de establecimientos hoteleros que, por cierto, ya se ha visto favorecido por su decisión de no suspender licencias hasta pasados más de 4 meses desde la publicación del borrador del Plan y cerca de 70 licencias de cambio de uso de residencial a terciario.

3º La consideración como uso terciario por el Ayuntamiento desde 2012 y por la Generalitat Valenciana.

El último de los motivos aducidos por el planificador para concluir que la vivienda turística es un uso terciario es porque, al parecer, así lo habría venido considerando el Ayuntamiento desde 2012 y la Generalitat Valenciana.

Sorprende, en primer lugar, que el equipo redactor acoja, sin crítica alguna, la interpretación realizada por el Ayuntamiento de València en la Nota Interior n.º59/12 emitida por el Delegado Área Urbanismo, Vivienda y Calidad Urbana. Se trata de una interpretación basada en la analogía del Plan General motivada, según se indica porque “(…) el PGOU no existe una equivalencia entre los usos definidos y las actividades concretas que se pueden desarrollar”; dicho de otro modo, porque el Plan general no prevé expresamente el uso de vivienda turística, y de ahí, la conclusión de que el uso al que ha de asimilarse es el terciario. Esa interpretación obvia, sin embargo, que las normas deben interpretarse según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas, además de que tener en cuenta el principio favor libertatis establecido en el artículo 6 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955, que exige que el contenido de los actos de intervención sea congruente con los motivos y fines que los justifiquen; si fueren varios los admisibles, este principio determina que se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual.. Este principio, aplicado en el ámbito de ejercicio de las potestades administrativas de carácter urbanístico, obliga a que la perspectiva desde la que se analice el Plan General sea global, de forma que para el caso de que existiesen dos interpretaciones posibles igualmente ajustadas al planeamiento urbanístico, se seleccione aquella más favorable al ciudadano.

El vigente Plan General de Ordenación Urbana de València fue aprobado definitivamente por Resolución del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes el 28 de diciembre de 1988 (BOE y BOP 14-1-89; DOGV 16-1-89). En aquel momento, y en lo que a alojamientos turísticos se refiere, se encontraban vigentes dos normas: (1) el Decreto 137/1986, de 10 de noviembre, del Consell de la Generalitat Valenciana, sobre regulación de establecimientos hoteleros en la Comunidad Valenciana y (2) el Real Decreto 2877/1982, de 15 de octubre, de ordenación de apartamentos turísticos y de viviendas turísticas vacacionales. El Decreto 137/1986 clasificaba los establecimientos hoteleros en dos grupos: a) Grupo Primero. Hoteles; “Hoteles” de cinco, cuatro, tres, dos y una estrella y “Hoteles-Apartamentos” de cinco, cuatro, tres, dos y una estrella); y b)  Grupo Segundo. “Pensiones” de dos y una estrella. En cuanto al Real Decreto 2877/1982, ya hemos visto como regulaba los “apartamentos turísticos”, que podían ser ofrecidos en las modalidades de bloques y conjuntos (artículo 2.1) y, como establecía, como categoría claramente diferenciada de los apartamentos turísticos y, por supuesto, de los establecimientos hoteleros, las “viviendas turísticas vacacionales”. Por tanto, tenemos que, en el momento en el que se redacta y aprueba el Plan General de València, como categoría de alojamiento turístico claramente diferenciada de los establecimientos hoteleros y de los apartamentos turísticos, existía la categoría de “vivienda turística vacacional”, hoy conocida como “vivienda turística” o “vivienda de uso turístico”, y que se regula en el Decreto 92/2009, de 3 julio. Se trataba de una categoría que, atendiendo a la normativa vigente en aquel momento, podía tener lugar en cualquier vivienda con independencia de sus condiciones de mobiliario, equipo, instalaciones y servicios, ostentando tal calificación por el mero hecho ofrecerse en régimen de alquiler por motivos vacacionales o turísticos, lo que lógicamente solo podía, y puede tener lugar, en inmuebles con calificación urbanística de “uso residencial”, un argumento que constata la propia norma que regulaba la vivienda turística vacacional cuando declaraba expresamente que ésta no tenía la consideración legal de apartamentos turísticos. Es por tanto sobre la base de esta categorización de alojamientos, que prácticamente no ha variado con respecto a la regulación actual, y a la distinta consideración legal de la “vivienda turística vacacional” con respecto a los “apartamentos turísticos” y los “establecimientos hoteleros”, que debía interpretarse el planeamiento y que nos permite concluir que si el planificador no incluyó la vivienda turística como uso urbanístico diferenciado o como sub-uso del “uso terciario hotelero” es porque ni eran categorías legalmente asimilables ni tampoco eran asimilables.
           
Más curiosidad nos sugiere que el criterio utilizado por el redactor del Plan sea la consideración por parte de la Generalitat Valenciana, del uso como uso terciario. Desconocemos cuándo, en qué circunstancias y en ejercicio de qué competencias, la Generalitat Valenciana ha podido determinar que la vivienda turística es un uso terciario. En cualquier caso, se trata de una afirmación que no se compadece con las actuaciones llevadas a cabo por el Legislador y la Comisión de Industria y Comercio, Turismo y Nuevas Tecnologías de Les Corts Valencianes, que sesión de 5 de julio de 2016, aprobó por unanimidad una Proposición No de Ley sobre las Viviendas Turísticas en la Comunitat Valenciana (RE número 17.467, BOC número 69), en la que se establece, de manera clara y sencilla, el concepto de vivienda de uso turístico: “(…) son aquellas ubicadas en inmuebles situados en suelo de uso residencial, donde se ofrezca mediante precio el servicio de alojamiento en el ámbito de la Comunitat Valenciana, de forma habitual y con finalidad turística”.

En fin, cuanto se ha explicado hasta aquí demuestra que el nuevo régimen de usos y actividades, en lo que afecta a la vivienda turística, no está justificado y supone un régimen de vinculaciones singulares lesivo de derechos constitucionalmente protegidos como son el derecho de propiedad privada (art. 33.1 CE) y el derecho a la libertad de empresa (art. 38 CE). Al respecto del derecho de libertad de empresa es muy oportuna la cita a la Sentencia del TSJ Castilla León de 2 de febrero de 2018 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª Valladolid):

El art 38 de la CE reconoce la libertad de empresa en el marco de una economía de mercado y encomienda a los poderes públicos su protección y garantía. Es cierto que la libertad de empresa y su manifestación de libre competencia en el mercado, no es absoluta,  y que puede encontrarse limitada en la potestad de intervención de la Administración Pública mediante normas que disciplinen razonablemente el mercado (SSTC83/84, 88/86 y 225/93, entre otras). Pero no lo es menos que dicha regulación e intervención administrativa habrá de ser respetuosa con las exigencias que se derivan de la normativa comunitaria, cuya primacía es evidente y con las que se derivan de la restante legislación estatal de transposición y regulación del sector de que se trata.

Pues bien, de la regulación que se contiene en los arts. 4 y 9 de la Directiva de Servicios (Directiva 2006/123/CE) se desprende que la intervención pública mediante autorización o limitación de los servicios solo puede realizarse cuando se encuentre  justificada por una razón imperiosa de interés general. 

Esta justificación de las razones de interés general que motivan la limitación o   restricción administrativa en la regulación de la libre concurrencia competitiva en el acceso a  las actividades económicas y su ejercicio, aparece también regulada en el art. 3.11 de la Ley  17/99, sobre libre acceso, que traspone la Directiva comunitaria al Derecho español y que  conceptúa la «razón imperiosa de interés general» como la razón definida e interpretada por  la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, y limitada a las  siguientes: el orden público, la seguridad pública, la protección civil, la salud pública, la  preservación del equilibrio financiero del régimen de seguridad social, la protección de los  derechos, la seguridad y la salud de los consumidores, de los destinatarios de servicios y de  los trabajadores, las exigencias de la buena fe en las transacciones comerciales, la lucha  contra el fraude, la protección del medio ambiente y del entorno urbano, la sanidad animal,  la propiedad intelectual e industrial, la conservación del patrimonio histórico y artístico  nacional y los objetivos de la política social y cultural.

Igualmente la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, para la garantía de la Unidad de   Mercado, requiere la concurrencia de ese interés público y general para la limitación en el  libre acceso a los servicios, así en su art. 5 dispone “...las autoridades competentes que en el  ejercicio de sus respectivas competencias establezcan límites al acceso a una actividad  económica o a su ejercicio de conformidad con lo previsto en el art. 17 de esta Ley o exijan el  cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, motivaran su necesidad en la  salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general de entre las comprendidas en el  art. 3.11 de la Ley 17/99, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de  servicios y su ejercicio. 2. Cualquier limite o requisito establecido en el apartado anterior,  deber· ser proporcionado a la razón imperiosa de interés general invocada, y habrá· de ser tal que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica...".  El citado art. 17 de la LGUM alude a la justificación por razones de "orden público, seguridad pública o salud pública".

La falta de un diagnóstico real y objetivo que impide conocer cuál es la situación real de las viviendas turísticas en el ámbito de Ciutat Vella, siendo por tanto injustificadas las medidas restrictivas que se proponen. No es admisible que sin ni tan siquiera cuantificar la oferta de alquiler turístico de la zona, ni el impacto de esta en el precio del alquiler o en la situación del comercio de proximidad, se adopten medidas restrictivas de calado como las que se pretenden adoptar. La memoria justificativa explica que la ubicación del uso terciario‐vivienda turística (profesional) en edificio de uso exclusivo se prevé, con limitaciones que establece el Plan Especial, en determinadas zonas en función de que se trate de zonas que donde predomina el uso terciario o donde se pretende potenciar el uso residencial para que no desaparezca al considerar que es uno de los valores patrimoniales  del Centro Histórico y la implantación de otros usos está desplazando y expulsando al uso  residencial. Sin embargo, el Plan obvia mencionar, y mucho menos cuantificar, el impacto que sobre el uso residencial tienen actividades económicas que vienen desarrollándose en oficinas, clínicas, despachos y similares implantados al margen del  Plan General, y no es solo que no los menciona sino que les reserva un trato preferencial a la hora, pues de la más absoluta y flagrante ilegalidad, bastantes de estos inmuebles, de uso residencial conforme al Plan General, quedarán por la gracia del Plan legalizados al admitirse en todas las plantas siempre que la superficie construida destinada a este uso no supere el 20% o 40% de las unidades de uso del edificio y la ocupación  permanente de personal en la oficina sea igual o inferior a 5 personas, según el ámbito de que se trate (art. 6.4.2.d).

Para algunas de las medidas, por ejemplo, no se encuentra justificación y son desproporcionadas, como cuando para el Subámbito: Predominancia Terciaria (comercio-servicios), y solamente respecto del Uso Terciario vivienda turística-profesional (Tvt) en edificio de uso exclusivo, se pretende aplicar una distancia entre ellas que no inferior a un radio de 150 metros (art. 6.10. Segunda), una restricción que sin embargo no se aplica al uso Terciario hotelero (Tho.1) (art. 6.10. Primera). La memoria justificativa carece de motivación en este aspecto de las distancias mínimas, pero es de todo punto desproporcionada si la comparamos con las distancias previstas en el art. 47 de la Ordenanza Municipal de protección contra la contaminación acústica aprobada em el Pleno de 30 de mayo de 2008 (BOP de fecha 26 de junio de 2008. Modificado por Sentencia nº 39/2011, de 21 enero 2011, de Secc. 1ª, Sala C-A, TSJCV):

Art. 47. Distancias.

1. En zonas de uso dominante residencial y a fin de evitar efectos acumulativos, no se autorizará la implantación de actividades destinadas a discoteca, sala de fiesta, sala de baile, café – teatro, café – concierto, café – cantante, locales de exhibiciones especiales, pubs, así como bares, cafeterías, restaurantes, salones de banquetes y similares que cuenten con ambientación musical si distasen un radio inferior a 65 metros, contados desde cualquiera de sus puertas de acceso, hasta las de cualquier otra actividad de este tipo que cuente con la preceptiva licencia municipal de apertura en 28 vigor o bien con licencia de obras para su instalación, salvo que formen parte de una actividad de uso terciario hotelero (Tho).

Este tipo de restricciones muestran a las claras la predeterminación que el planificador tiene de restringir, como sea, la vivienda turística favoreciendo el uso terciario hotelero, como cuando se flexibilizan las condiciones de compatibilidad de este uso con el uso residencial (art. 6.12. Segunda) y aun a costa de chocar frontalmente con la Memoria Justificativa, que respecto del uso hotelero dice textualmente que “(…) el criterio del Plan para las nuevas implantaciones es eliminar la situación de compatibilidad de este uso con el uso residencial. Se trata de no permitir este uso en el edificio mixto con el uso residencial.” Pero hasta aquí no quedan las restricciones; hay más. Las restricciones a la implantación de vivienda turística se imponen incluso en el Subámbito Terciario Genérico (T-g), donde sin embargo se permite el Uso Terciario hotelero (Tho.1), lo que nos lleva a preguntarnos cuál es la razón por la que el planificador, que estima que la vivienda turística es un uso terciario, hace distingos y declara incompatible este favoreciendo, sin embargo, la implantación del uso hotelero, que es un uso netamente terciario.

En la práctica, el nuevo régimen de usos y actividades impone vinculaciones singulares a los propietarios de viviendas en el ámbito de Ciutat Vella, quienes en más del 90% de los casos van a ver sacrificados sus derechos sin que tengan el deber jurídico de soportarlos al no recaer sobre estos la responsabilidad de los poderes públicos de poner a disposición de quien lo necesite vivienda protegida. Estas restricciones, además, suponen un cambio del modelo turístico pues en la práctica se viene a eliminar del mercado turístico el alojamiento vivienda turística en favor de otros tipos de alojamientos como son los establecimientos hoteleros.

Finalmente, no podemos dejar de denunciar las dispensas que propone el Plan, cuando se favorece el cambio de uso en parcelas calificadas como Dotacional Privado, una medida que no solo elimina dotaciones del ámbito sin que favorece la terciarización de Ciuta Vella. Decimos favorece pues, aunque pretende justificarse la dispensa en que la misma favorecerá “al aumento de población residencial”, lo cierto es que el uso final no viene determinado en el planeamiento, por lo que hoy por hoy no se puede conocer si el mismo será uso residencial o terciario hotelero. No es la única dispensa que prevé el plan. Según se indica en la memoria justificativa, en los edificios protegidos existente en el ámbito del ÁREA DE CALIFICACIÓN USO RESIDENCIAL, con tipologías que presentan dificultad de implantación del uso residencial o que tengan una tipología como CASA SEÑORIAL O PALACIO. En este sentido, el art. 6.18.Quinta de las normas urbanísticas permite que espacios de edificios de tipología CASA SEÑORIAL Y PALACIO, tales como zaguanes, salas nobles, capillas, cocinas, etc. la agregación  funcional de estos edificios con edificaciones o parcelas colindantes para desarrollar la misma actividad con los límites establecidos en estas Normas para la agregación manteniendo los componentes y las  partes a conservar  que se definan en la Ficha de Catálogo y con informe preceptivo de la Comisión Municipal de Patrimonio.

TERCERA.- PROPUESTA DE ORDENACIÓN DEL USO DE VIVIENDA TURÍSTICA.

La participación de nuestra asociación no puede limitarse a la simple crítica del Plan sometido a información pública; desde AVAEC deseamos participar activamente en la ordenación de nuestra ciudad, porque no olvidemos que los socios de AVAEC son ciudadanos de València y vecinos. Por ello, proponemos las siguientes medidas:

1ª Modificación del régimen de usos y actividades contenido en Plan Especial que se somete a trámite de información pública y calificación del uso de vivienda turística como uso residencial o, en todo caso, compatible con éste, reservando la calificación como uso terciario hotelero a aquellos supuestos en los que se prestan servicios propios de la industria hotelera. Esta postura es coherente con la definición de vivienda turística contenida en la Proposición No de Ley sobre las Viviendas Turísticas en la Comunitat Valenciana aprobada por la Comisión de Industria y Comercio, Turismo y Nuevas Tecnologías de Les Corts Valencianes en la reunión del 5 de julio de 2016, como “aquellas ubicadas en inmuebles situados en suelo de uso residencial, donde se ofrezca mediante precio el servicio de alojamiento en el ámbito de la Comunitat Valenciana, de forma habitual y con finalidad turística”; atiende a las recomendaciones realizadas por la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia y de la Comisión de Defensa de la Competencia de la Comunitat Valenciana. Además, es plenamente respetuosa con la definición de “uso residencial”, comúnmente aceptada, recogida en el art. 75 del Reglamento de Zonas de Ordenación Urbanística de la Comunidad Valenciana.

2º Realización, a cargo del Ayuntamiento de València, de un estudio serio y riguroso que cuantifique y concrete de manera objetiva y fehaciente las externalidades que generan las diferentes tipologías de alojamientos turísticos en Ciutat Vella y las compare con las externalidades que causan otros usos. Este estudio ha de servir para proponer medidas que corrijan las posibles externalidades negativas allí donde se hayan detectado. Anteriormente hemos apuntado a algunas de estas medidas, como, por ejemplo, mediante mecanismos fiscales, información a vecinos de los mecanismos a normativa de propiedad horizontal pone a su alcance, establecimiento de un sistema de responsabilidad del arrendador, etc. Todo ello, lógicamente, con la participación de las partes afectadas, que no se limita, como se comprenderá, a la participación de los vecinos.




Tres empresas aspiran a abrir un hotel en un edificio en venta del centro: http://www.lasprovincias.es/valencia-ciudad/tres-empresas-aspiran-20171209225242-nt.html
[2] Decreto 72/2000, de 22 de mayo, del Gobierno Valenciano, de declaración de Municipio Turístico de distintos municipios de la Comunidad Valenciana (DOGV núm. 3759 de 29.05.2000).
[3]https://www.valencia.es/ayuntamiento/tablon_anuncios.nsf/0/F14D91F1D95511A3C125819F0038FA55/$FILE/21-julio.Estudio%20Viviendas%20Tur%C3%ADsticas%20definitivo-PIAE.pdf?OpenElement&lang=1
[5] Proyecto realizado por el Instituto Multidisciplinar de la Empresa (Universidad de Salamanca) para la empresa HomeAway Spain, S.L., tal y como establece el contrato de prestación de servicios de fecha 12 de mayo de 2014, al amparo del Art. 83 de la Ley Orgánica de Universidades.
[6] https://www.homeaway.es/info/homeaway-lab/estudios/barometro-del-alquiler-vacacional-comunidad-valenciana/informacion-comunidad-valenciana
[7] Disposición adicional tercera: Contratos de arrendamiento de local de negocio, celebrados antes del 9 de mayo de 1985: “3. Los arrendamientos cuyo arrendatario fuera una persona física se extinguirán por su jubilación o fallecimiento, salvo que se subrogue su cónyuge y continúe la misma actividad desarrollada en el local. En defecto de cónyuge supérstite que continúe la actividad o en caso de haberse subrogado éste, a su jubilación o fallecimiento, si en ese momento no hubieran transcurrido veinte años a contar desde la aprobación de la ley, podrá subrogarse en el contrato un descendiente del arrendatario que continúe la actividad desarrollada en el local. En este caso, el contrato durará por el número de años suficiente hasta completar veinte años a contar desde la entrada en vigor de la ley. 4. Los arrendamientos de local de negocio cuyo arrendatario sea una persona jurídica se extinguirán de acuerdo con las reglas siguientes: 1ª Los arrendamientos de locales en los que se desarrollen actividades comerciales, en veinte años.
[8] Partes y servicios realizados por la Policía Local en Ciutat Vella durante los años 2016-2017. Fuente: Ayuntamiento de València.
Identificaciones Año 2016= 1697 identificaciones, año 2017 (22/09/2017) = 1.189. Detenidos alcoholemia / Seguridad Tráfico. Año 2016= 7 detenidos, año 2017 (22/09/2017) = 3 detenidos.
Detenidos Delitos Seguridad Ciudadana Año 2016= 109 detenidos, año 2017 (22/09/2017) = 81 detenidos.
Incautación drogas Año 2016= 131 denuncias año 2017 (22/09/2017) = 72.
Diligencias usurpación inmuebles Año 2016= 3 denuncias año 2017 (22/09/2017) = 0.
Denuncias consumo alcohol vía pública Año 2016= 10 denuncias año 2017 (22/09/2017) = 8.
Desalojos / Tapiados de inmuebles Desalojos / Tapiados de inmuebles, según los partes de servicio en el distrito de Ciutat Vella tipificados como desalojos (bien por orden judicial o por ruina): 2 en el año 2016.
Retirada de enseres Limpieza pública.
Infracciones OOMM limpieza Año 2016= 70 denuncias, año 2017 (22/09/2017) = 51
Infracciones al horario de cierre Año 2016= 49 denuncias, año 2017 (22/09/2017) = 50.
Infracciones mesas y sillas en la vía pública Año 2016= 232 denuncias, año 2017 (22/09/2017) = 160.
Apartamentos ilegales Año 2016= 6 denuncias, año 2017 (22/09/2017) = 3.
[9] Informe sobre la actuación del Ayuntamiento de Valencia y de la Secretaría Autonómica de Turismo (Dirección General de Turismo de la actual Presidencia de la Generalitat) en relación con las viviendas de uso turístico (expediente PROM 14/2015): 3.5. El Ayuntamiento de Valencia no debe incluir las viviendas turísticas como uso terciario hotelero en la interpretación y aplicación de sus NNUU vigentes. Y menos aún debe modificar dichas NNUU en tal sentido. 3.7. El Ayuntamiento de Valencia debería estudiar la adecuación de la normativa urbanística y analizar en la propuesta de modificación de las NNUU del PGOU la posibilidad de regular las viviendas turísticas teniendo en cuenta fórmulas o instrumentos menos restrictivos que la ordenación y limitación de usos por zonas o ámbitos de zonificación, como la creación de un «mercado de derechos» sobre este tipo de alojamiento turístico. Este instrumento no limitaría ex ante el acceso de los operadores al mercado de viviendas turísticas, y también permitiría corregir las externalidades negativas (ruidos, inseguridad, molestias a los vecinos, entre otros) que el mercado de vivienda puede generar en los barrios. Se trataría de flexibilizar la normativa urbanística en materia de vivienda, manteniendo el necesario equilibrio entre, por un lado, el derecho al descanso de los vecinos, promoviendo la convivencia y la seguridad en los barrios y, por el otro, el derecho de los operadores a ejercer su actividad económica.
[10] Estudio sobre la regulación de las viviendas de uso turístico en España (E/CNMC/003/18): La CNMC considera que carece de justificación económica determinar mediante el planeamiento urbanístico dónde puede establecerse una vivienda de uso turístico o cuál es el número de viviendas turísticas que tiene que haber en un área determinada. En el supuesto de que existan externalidades relevantes y específicas de este tipo de viviendas, se podrían corregir con mecanismos más proporcionados” (…) “Sin embargo, cabe señalar que una vivienda de uso turístico es un alojamiento destinado a un uso residencial, sin perjuicio de que la vivienda, o una parte de ella, pueda ser objeto de una cesión temporal. Por tanto, por su propia naturaleza, la cesión de viviendas de uso turístico debe ser compatible con el uso residencial de la vivienda.
[11] MORENO LINDE, MANUEL “Consideraciones sobre los principios del derecho administrativo y su vigencia y aplicación en el ámbito urbanístico”, Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 90, Sevilla, septiembre-diciembre (2014), págs. 123-170
[12] “El ejercicio de la actividad de cesión del uso y disfrute de viviendas turísticas por parte de las empresas definidas en el artículo 4 requerirá, con carácter preceptivo, su comunicación a la administración Turística.”